Държавният глава: От изключителна важност за българската държавност е авторитетът на Конституционния съд да бъде защитен
Днес държавният глава сезира Конституционният съд с искане за обявяване за противоконституционност на решенията на Народното събрание за избор на конституционни съдии. В мотивите си президентът припомня новоприетия чл. 91б от Конституцията, който задължава Народното събрание при избор на членове на органи да спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост, за да гарантира тяхната независимост. Според държавния глава тези принципи са били нарушени и не могат да бъдат заместени от формалните обсъждания и процедури, целящи легитимирането на предварителна договорка между управляващите политически сили.
Налице е и съзнателен опит на мнозинството от народните представители да заобиколят решенията на Конституционния съд по отношение на срока на мандата. Президентът припомня, че неспазването на решенията на Конституционния съд е нарушение на самата Конституция.
Подобен подход не може да бъде толериран и крие риск за авторитета на Конституционния съд. От изключителна важност за българската държавност е този авторитет да бъде защитен. Затова президентът Румен Радев призовава да не се пристъпва към клетвата на новоизбраните конституционни съдии преди самият Конституционен съд да се произнесе по съответствието на техния избор с конституционните процедури и изисквания.
***
Пълният текст на искането на президента:
И С К А Н Е
от
РУМЕН РАДЕВ
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
за установяване на противоконституционност на решения за избор на конституционни съдии, приети от 49-ото Народно събрание на 19 януари 2024 г. (обн. ДВ, бр. 7 от 23 януари 2024 г.)
УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
На основание чл. 150, ал. 1 и чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България (КРБ) се обръщам към Вас с искане да обявите за противоконституционни приетите от 49-ото Народно събрание на 19 януари 2024 г. две решения за избор на конституционни съдии, обнародвани в ДВ, бр. 7 от 23 януари 2024 г., като излагам следните съображения в подкрепа на искането:
1. Обстоятелствата по случая
Ноторен е фактът, че близо две години след последното си обновяване Конституционният съд функционира в непълен състав поради неизбиране на двама негови членове от квотата на Народното събрание.
На 8 декември 2023 г. се открива процедура по избор за двамата конституционни съдии с внасянето от народните представители Христо Иванов, Кирил Петков, Бойко Борисов и Делян Пеевски на проект за Решение за приемане на Процедурни правила за условията и реда за предлагане на кандидати, представянето и публичното оповестяване на документите, изслушването на кандидатите и избор на съдии в Конституционния съд на Република България от квотата на Народното събрание. Процедурните правила са приети на 12 декември 2023 г. Съгласно т. I.1. от тях Предложенията за кандидати за съдии в Конституционния съд на Република България от квотата на Народното събрание се правят в срок до 11 януари 2024 г. включително.
Предложените кандидати за конституционни съдии са трима, а именно: двама настоящи народни представители (г-жа Десислава Вълчева Атанасова – председател на парламентарна група на ГЕРБ-СДС и г-жа Цвета Валентинова Рангелова – народен представител от парламентарна група „ВЪЗРАЖДАНЕ") и г-н Борислав Николов Белазелков, бивш съдия от Върховния касационен съд.
На 18 януари 2024 г. на заседание на Комисията по конституционни въпроси е проведено изслушване на кандидатите, предложени за участие в процедурата по избор на конституционни съдии. Г-н Белазелков, г-жа Атанасова и г-жа Рангелова публично представят своите кандидатури. Заключителната част на представянето на всеки от кандидатите за конституционен съдия е заета с отговори на поставени въпроси.
На 19 януари 2024 г. в пленарна зала е проведен дебат за избиране на съдии в Конституционния съд на Република България. Участие вземат редица народни представители с отношение спрямо трите представени кандидатури. Проведено е разискване относно качествата на кандидатите, относно направените редакционни предложения от народните представители Георги Свиленски (заместник-председател на парламентарна група „БСП за България") и Костадин Костадинов (председател на парламентарна група „ВЪЗРАЖДАНЕ") за промяна на срока за заемане на длъжността „конституционен съдия" от страна на тримата предложени кандидати от девет на седем години. След дебатите всяка от кандидатурите е гласувана поотделно, вследствие на което за конституционни съдии са избрани: г-н Борислав Николов Белазелков със 154 гласа „за", 63 гласа „против", 0 гласа „въздържал се" (общо гласували: 217 народни представители) и г-жа Десислава Вълчева Атанасова със 159 гласа „за", 65 гласа „против", 0 гласа „въздържал се" (общо гласували: 224 народни представители). Предложението за г-жа Цвета Валентинова Рангелова е отхвърлено със: 42 гласа „за", 105 гласа „против", 68 гласа „въздържал се" (общо гласували: 215 народни представители).
Съгласно диспозитивите на двете оспорвани решения г-н Белазелков е избран на мястото на Анастас Василев Анастасов за срок от 9 години, а г-жа Атанасова е избрана на мястото на Гроздан Николов Илиев за срок от 9 години.
2. Нарушение на принципа на обоснованост при избора на конституционни съдии (чл. 91б, ал. 1 от Конституцията)
Конституционният съд е конституционна юрисдикция, поради което неговите членове следва да бъдат юристи по образование, да имат юридически стаж и да се отличават с високи нравствени качества (чл. 147, ал. 3 от Конституцията). Никой не може да променя преценката и решаващата дума на всеки от трите конституционно определени органа при формиране на състава на Конституционния съд (Решение № 11 от 1994 г. на КС по к. д. № 16/1994 г.). Всеки от тях обаче е ограничен при определянето на тази преценка като спазва границите, които Основният закон поставя.
Съгласно чл. 91б, ал. 1 от Конституцията Народното събрание спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него, за да гарантира тяхната независимост. Разпоредбата е резултат от последните изменения на Конституцията (обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.). По същество с нея се дава нова конституционна рамка на процедурите, посредством които се реализират правомощията на Народното събрание по избор на състава на органи, в които то участва. Стъпвайки на мотивите към Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (49-354-01-83 от 28 юли 2023 г.), една от целите на това допълнение е конституционализация на основните етапи на процедурата за избор на членове, включително ясни критерии за избираемост на кандидатите. Целта на този подход е да се гарантира прозрачност и легитимност на процеса по номиниране и избор на членовете, което да ограничи политизацията на процеса и да повиши доверието в органите. Не е случайно, че по време на разискванията по проекта това е конституционната промяна, спрямо която е отчетено най-висок процент обществено доверие (Изследване на обществените нагласи, от Български институт за правни инициативи, ноември 2023 г.). В дебатите по обсъждане на въпросната разпоредба става ясно, че тя се възприема и като начин за установяване на критерии на конституционно равнище, които да послужат на Конституционния съд впоследствие при осъществяване на контрол за конституционосъобразност на взетите решения за избор на членове на органи от страна на Народното събрание (Стенограма от заседание на Народното събрание от 19 декември 2024 г.).
С конституционното изискване за обоснованост и ясни критерии при избора на органи, във формирането на които Народното събрание участва, то декларира, че ще самоограничи собствената си политическа власт в името на гарантирането на независимостта на тези органи. Няма съмнение, че към момента на произнасяне на оспорваните решения разпоредбата на чл. 91б, ал. 1 от Конституцията има своето непосредствено действие и е приложима при реализиране от страна на парламента на избора на съдии в Конституционния съд, тъй като съставът на този орган частично се избира от Народното събрание. Всяко едно от решенията за избор на конституционни съдии следва да бъде мотивирано, а в него да бъде ясно отразено и новото конституционно основание. По-важното е обаче да бъдат спазени изискванията при осъществяването на цялата процедура по избор – от момента на откриването ѝ до приемането на решенията, съобразно чл. 91б, ал. 1. Вярно е, че за да бъде изборът обоснован, е необходимо процедурата да бъде открита, публична и прозрачна, каквато само формално беше, но това не е достатъчно, за да бъдат изпълнени буквата и духа на чл. 91б, ал. 1. Изискването за обоснованост е не само по отношение на предложенията за конституционни съдии, а изискване за обоснованост на самия избор като правомощие на органа. Той е обоснован, ако е мотивиран, аргументиран, издържан с образованието и професионализма на кандидатите. Обосноваността на избора поставя изискване за един съдържателен дебат по конституционните изисквания, на които следва да отговарят кандидатите. В тази връзка обсъждането е необходимо условие, за да може колективният орган да осъществи изключителната си преценка дали кандидатите отговарят на изискванията за избиране (чл. 147, ал. 3 от Конституцията).
Фактът, че в приетите решения дори формално не присъства основанието по чл. 91б, ал. 1 от Конституцията, е показателен за начина, по който парламентът дерогира конституционната разпоредба, която непосредствено преди това прие. След като конституционната норма е приета преди избора и след като нейната хипотеза очевидно обхваща такъв случай, Народното събрание няма право на преценка дали да я приложи или не.
Докато парламентарното мнозинство обсъждаше и приемаше изменения и допълнения на Конституцията, мотивирани с обществената необходимост от обективни критерии и деполитизация на процеса при избора, в същото време то започна, проведе и приключи процедура в нарушение на тези конституционни изисквания. Подобен подход при вземане на решения нарушава принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, по отношение на правната сигурност и предвидимост и засяга авторитета на органа, призван да брани самата Конституция.
Политическият консенсус във връзка с избора на конституционни съдии е необходим, но той не може да изпреварва и замества постигането на реално съревнование между кандидатите за съответствието на изискванията, на които те трябва да отговарят като членове на конституционната юрисдикция. Стенографските протоколи от обсъжданията, които са официални документи, имащи доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации, които констатации могат да бъдат правени само от Народното събрание (Решение № 3 от 1993 г. по к. д. № 2/1993 г.), показват ясната воля на вносителите да не прилагат установените в чл. 91б, ал. 1 принципи за обоснованост и политическа неутралност при избора на членове на Конституционния съд. Видно от стенограмата, сред вносителите на приетите решения се споделя разбирането за това че „попълването на Конституционния съд е различно от попълването на останалите органи, които наричаме регулатори или контролни органи, за които изискванията са различни", т.е. че чл. 91б, ал. 1 не е приложен в случая. И още: „предложенията, които сме направили, са легитимни. Те са шанс да продължим да договаряме нови условия за упражняването на власт, включително през практиката на Конституционния съд" (Стенограма от заседание на Народното събрание от 19 януари 2024 г.). От това изказване, на което никой от другите вносители не възразява, става ясно, че практиката на Конституционния съд се възприема като част от „новите условия за упражняване на власт" - разбиране, което влиза в пряко противоречия с принципите на правовата държава и със самата идея за конституционно правосъдие.
Вярно е, че правните норми винаги са резултат от политически решения и извършени компромиси (Друмева, Е., Конституционно право. С.: Сиела, 2018, с. 29). Това обаче съвсем не дава право на политическото мнозинство да превръща тези компромиси в сами по себе си правни норми, включително като единствен критерий при избора на органа, овластен да отсъжда дали дадена законова норма противоречи на Конституцията. Самият Конституционен съд е имал възможност да подчертае, че правилата за формиране на състава му и тяхното спазване целят преодоляване във висока степен евентуално спекулативно използване на политическата конюнктура, защото така обезсмислят заложените механизми на конституционната демокрация (Решение № 1 от 2024 по к. д. № 17/2023 г.). Реализирането на квотата на парламента в персоналния състав на органи не е и не може да бъде форма на политическо участие в тези квоти. Считам, че приетите решения на Народното събрание бяха единствено политически обосновани, което в крайна сметка делегитимира самия избор и го направи противоречащ на чл. 91б, ал. 1 от Конституцията.
3. Нарушение на чл. 5, ал. 1 и 2, чл. 147, ал. 2 и чл. 148, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България
С определянето на продължителността на срока, за който се избират лицата за конституционни съдии, Народното събрание е надхвърлило своята компетентност. Гласуваните на 19 януари 2024 г. решения не държат сметка за правната категория мандат, по която Конституционният съд в Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12/2010 г., на което се позовава и Решение № 1 от 2024 г. по к. д. № 17/2023 г., е възприел следното тълкуване: „мандатът за конституционното право е осъществяване на властнически правомощия (пълномощия, ако се акцентира на предоставянето на власт от възлагащия или учредяващия тези правомощия) в област от трите власти – законодателна, изпълнителна и съдебна, за определен период от време (срок). Двата елемента - пълномощия и срок, дават характеристиката на мандата. Първата е съдържателна, втората - времева".
Като определя със свой акт срока, в който ще се осъществяват правомощия, установени в Конституцията, Народното събрание на практика отменя непосредственото действие на Основния закон. Това нарушава чл. 5, ал. 2 и чл. 147, ал. 2 от Конституцията, но и допуска възможността при избор изцяло или частично на други органи Народното събрание да се счита овластено да определя аспекти от техния мандат. Да се приеме това за допустимо, означава да се признае, че Народното събрание може със свои решения да (пре)урежда въпроси, които са намерили своята уредба в Конституцията от Великото народно събрание. Следва да се отчита и парламентарната практика преди оспорените решения, която само се е ограничавала до избора на конституционни съдии, без да предвижда нито срок, за който ги избира, нито името на конституционния съдия, на чието място ги избира.
С оспорените решения за избор на конституционни съдии се създава ново основание за прекратяване на мандата на съдия в Конституционния съд, а именно изтичането на срок, който е определен в решение на Народното събрание. Следва да се отчита, че в чл. 148, ал. 1, т. 1 от Конституцията „изтичането на определения срок" е основание за прекратяване на мандата, но то се отнася до „определения" от конституционния законодател срок. Това е срокът по чл. 147, ал. 2 от самата Конституция. Народното събрание не може да определя срока на пълномощията на избрани от него конституционни съдии извън конституционно определените срокове. Обратното би означавало тези лица да се поставят в зависимост от волята на мнозинството, приело решенията за избор, а не да се ръководят от конституционно дължимото.
Известен на всички факт е, че Народното събрание не изпълни в срока по чл. 147, ал. 2, изр. трето от Конституцията задължението си да обнови състава на Конституционния съд, което трябваше да стане най-късно до 15 ноември 2021 г. При това положение избраните от него съдии от Конституционния съд не могат да упражняват правомощията си за срок от 9 години, а „само за оставащия срок на мандата, считано от конституционно дължимия момент за обновяването на състава на Съда". Така приема Конституционният съд в диспозитива на Решение № 1 от 2024 г. по к. д. № 17/2023 г., постановено в производство по даване на задължително тълкуване на чл. 147, ал. 2, чл. 148, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Конституцията на Република България в тяхната взаимна връзка. Това решение е обнародвано в „Държавен вестник" бр. 5 от 16 януари 2024 г. и в съответствие с чл. 151, ал. 2, изр. 2 от Конституцията влиза в сила три дни след обнародването му, т.е. на 20 януари 2024 г. Следва да се има предвид, че това е моментът, от който решението на Конституционния съд има юридическа сила. Юридическото му действие обаче предхожда юридическата му сила, тъй като според чл. 50 от Закона за нормативните актове тълкуването има действие от деня, когато е влязъл в сила актът, който се тълкува. По изключение органът, издал акта за тълкуване, може да даде на тълкуването действие само занапред, ако обратното му действие може да създаде усложнения. Само в такъв случай тълкуването влиза в сила три дни след обнародването му. В конкретния случай на Решение № 1 от 2024 г. по к. д. № 17/2023 г. не е придадено действие занапред, тъй като съдържащото се в него тълкуване не само не създава усложнения, а напротив - преодолява противоречия в тълкуването и спорове, които могат да се създадат от укоримо от конституционно гледище бездействие.
В Решение № 7 от 2023 г. по к. д. № 12/2023 г. Конституционният съд е имал повод да се произнесе по хипотеза, в която решение на Конституционния съд е обнародвано, но все още не е влязло в сила. Според Съда това обстоятелство „не засяга задължението на Народното събрание да се съобрази с решението на Съда, тъй като решението е публично оповестено (в „Държавен вестник" и на сайта на Конституционния съд), т.е. както официално, така и фактически е известно на задължения орган, а влизането му в сила е бъдещо сигурно събитие." Съобразяването с решението на Конституционния съд и преди влизането му в сила е не просто допустимо, а наложително с оглед правните му последици като тълкувателен акт.
Ако целта на определения 9-годишен срок в приетите на 19 януари 2024 г. решения на Народното събрание е да се преодолеят предвидимите и сигурни последици на Решение № 1 от 2024 г. на Конституционния съд, тя няма как да бъде призната за легитимна в една правова държава.
На първо място, срокът на пълномощията не може да бъде предмет на уредба, която се съдържа в решение на Народното събрание. На второ място, дори да се приеме, че Народното събрание е властно да урежда продължителността на мандат, установен в Конституцията, тази уредба не може да бъде дадена в противоречие с конституционната уредба - нито към момента на приемане на решението на Народното събрание, нито към друг момент, предвид върховенството на Конституцията. На трето място, съобразяването със съдържанието на тълкуването, което дава Конституционният съд на Конституцията, когато това съдържание е известно на всички, е признаване на неговата валидност, разбирана като „способността на една правна норма да обвърже своите адресати със задължение за правомерно поведение, а ако те нямат такова поведение - да обвърже компетентния орган със задължение за налагане на санкция" (Вълчев, Д. Лекции по обща теория на правото. С.: Сиела Норма, 2016, с. 67). В правовата държава неизпълнението на решенията на Конституционния съд, неточното им изпълнение или заобикаляне е нарушение на Конституцията (Решение на № 1 от 2013 г. по к. д. № 5 от 2012 г.).
УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
По изложените съображения се обръщам към Вас с искане да обявите противоконституционност на решенията за избор на конституционни съдии, приети от 49-ото Народно събрание на 19 януари 2024 г. (обн. ДВ, бр. 7 от 23 януари 2024 г.), поради противоречие с чл. 4, ал. 1, чл. 5, ал. 1 и 2, чл. 91б, ал. 1, чл. 147, ал. 2 и чл. 148, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България.
Предлагам да конституирате като заинтересовани институции органите по чл. 147, ал. 1 от Конституцията, овластени с формирането на персоналния състав на Конституционния съд, а именно Народното събрание, Върховния касационен съд и Върховния административен съд.
