Проф. Румяна Коларова: Ако се свиват мандати до 8 г., защо не и за депутати и общинари
- За ограничаване на правомощията на президента да назначава служебно правителство трябва Велико народно събрание
- Предсрочните избори невинаги означават загуба на парламентарно мнозинство
- Когато Петър Стоянов назначаваше служебен кабинет, поне половината от министрите в него влизаха в следващото редовно правителство
- При гласувано недоверие към кабинета в оставка би трябвало да се назначава нов кабинет. Така е например в Австрия
- Ликвидирането на института служебно правителство е сред идеите за промяна в конституцията. Засега промяната засяга избора на служебен премиер - той би трябвало да бъде избиран измежду председателя на Конституционния съд, шефа на БНБ и председателя на Народното събрание. Осъществимо ли е всичко това, проф. Коларова?
- Институтът служебен кабинет не може да бъде премахнат, защото във всяка парламентарна демокрация има служебни кабинети. Винаги, когато парламентът се разпуска, кабинетът, който остава да функционира, се нарича служебен. А отнемането на правомощието на президента да назначава служебно правителство би трябвало да е една от онези конституционни промени, които изискват Велико народно събрание заради принципа за разделение на властите.
- Какви тогава са стъпките?
- Онова, което може да се направи, е да се предвидят уточняващи текстове, които ограничават правото на “избор по собствено усмотрение” на президента, наречен още дискреционна власт. Ограниченията може да са различни, но според мен трябва да се търсят в предимствата и недостатъците на вече действалите в България служебни кабинети. Кабинети, а не правителства.
- Има ли разлика между кабинет и правителство?
- Има. Служебен кабинет на практика е половин правителство. Защото правителството при парламентарните демокрации е кабинет плюс парламентарно мнозинство. Но когато парламентът се разпуска, с прилагателното “служебен” определяме, че имаме непълноценно правителство и по наименование, и по същността си.
- Защото е временен, целеви и се назначава от президента ли?
- Нито едното, нито второто, нито третото, а защото действа в отсъствието на парламентарно мнозинство. То е нещо като осакатено правителство - кабинет без ефективна парламентарна подкрепа.
- Каква е практиката в развитите европейски демокрации?
- Популярният в Западна Европа вариант е, че при разпускането на парламента действащият кабинет става служебен.
Другият вариант е от парламента да бъде избран нов кабинет, който се определя като временен. В Западна и Централна Европа много често, изправени пред перспективата за предсрочни избори, парламентарните партии се договарят за премиер, който е надпартиен, и състав на кабинета, който включва представители на основните парламентарни партии. С други думи - парламентът сам си избира служебен кабинет.
Разбира се, има и опция, когато мнозинството в парламента не може да излъчи кабинет, да се потърси друг политически субект, който да назначи служебния кабинет - държавният глава.
Но българският случай е уникален, защото винаги при предсрочни избори президентът получава пълен, дискреционен контрол върху изпълнителната власт. Такава практика в европейските парламентарни демокрации не ми е позната.
- Коя практика е обичайната?
- Има служебни кабинети, назначени от държавния глава, но в изключителни случаи - не само при предсрочни избори, но и когато парламентарното мнозинство изрично гласува недоверие към правителство.
Защото, подчертавам, предсрочните избори не винаги означават загуба на парламентарно мнозинство. Например има предсрочни избори, които правителството, разполагащо със стабилно мнозинство, предизвиква. Това редовно се случваше в Обединеното кралство, случи се наскоро в Испания, това направи и мнозинството на Герхард Шрьодер в Германия и т.н. Такива случаи имахме в България и при първия, и при втория кабинет на Бойко Борисов. Тогава мнозинството в парламента беше запазено и до последния му работен ден се приемаха закони с управляващото парламентарно мнозинство.
Коренно различна е ситуацията, когато при криза се постигна съгласие между управляващи и опозиция за определена програма, която да рамкира действията на служебния кабинет. В България това е казусът с кабинета “Софиянски” през 1997 г., когато парламентарно мнозинство на БСП загуби легитимност, но БСП и ОДС постигнаха договореност служебният кабинет да предприеме стъпки за въвеждане на паричен съвет, т.е. легитимността на парламента беше преутвърдена.
- Каква е била тогава ролята на президента?
- Да спомогне за постигане на съгласие между управляващи и опозиция за неотложните мерки в остро конфликтната кризисна ситуация и да подпомогне преутвърждаването на легитимността на парламентарната демокрация. И президентът Петър Стоянов перфектно изигра тази роля.
Краят на кабинета “Орешарски” също беше свързан с постигането на съгласие между всички парламентарно представени партии - за мерките, които трябваше да бъдат предприети, за да се стабилизира банковата система, разклатена след фалита на КТБ. Тогава на консултативен съвет при президента Плевнелиев дори беше договорена конкретната дата, на която Орешарски да подаде оставка, за да има парламентът време да приеме необходимите закони.
Така в ситуации на парламентарна и социална криза Народното събрание получаваше по-висока легитимност, защото с подкрепата на президента управляващите и опозицията се съгласяваха на определени мерки.
- Защо обаче атаката към института служебен кабинет е толкова радикална сега?
- Първият минус на сегашната българска конституционна уредба е, че служебният кабинет по същество е “назначена отвън” изпълнителна власт, която сякаш освобождава новоизбрания парламент от отговорността да състави кабинет. През пролетта на 2021 година беше ясно, че много трудно може да се формира парламентарно мнозинство. Но вместо “партиите на протеста” да постигнат съгласие, така че да формират някакво управляващо мнозинство, те по патологична логика решиха да отстъпят отговорността за формиране на кабинет на президента, за да си спечелят още време. Всъщност тези партии, още преди да са спечелили изборите, разчитаха, че може да получат представителство в президентския служебен кабинет, като номинират свои министри, което и направиха. Това е патологична партийност. Само за сравнение искам да подчертая, че през зимата на 2013 г., след оставката на правителството “Борисов 1” президентът Плевнелиев се обръща към всички парламентарно представени партии и им предлага да номинират свои министри. Но тогава, при здрава и ефективна партийна система и при добре функциониращ парламент всички те му заявяват: “Ние ще излъчим своите министри, когато спечелим избори!”.
Логиката на европейските парламентарни демокрации е да търсиш участие в изпълнителната власт, пропорционално на парламентарното представителство, което си спечелил. Служебните кабинети на Радев през 2021 г. насърчаваха партиите на протеста безотговорно да мислят, че имат авариен изход, лека писта, някой, който да състави кабинет с техни министри, а пък на следващи или по-следващи избори те да спечелят толкова мандата, колкото им се иска.
Друг голям минус на последните четири служебни кабинета е, че техните премиери бяха хора, които са част от администрацията на президента, хора, подчинени на Румен Радев, а не личности с висок обществен авторитет, които да дадат решение на кризата. Така логиката на служебния кабинет - да бъде оглавен от публично отговорни личности, беше изопачена. В Европа за премиери на служебните кабинети се търсят хора с безспорен авторитет, заемали позиции, по-високи от тази на министър - например председател на Конституционен съд или председател на национална банка. Хора, които имат и професионален авторитет, и политическа отговорност, надхвърляща времевия хоризонт на един служебен кабинет и по-висока от тази на служебен министър-председател.
В България имаме също такива примери - кабинетът на Софиянски, който е успешен кмет на столицата и след като приключва действието на служебния кабинет довършва мандата си и печели следващ.
Макар да има авторитет като кмет на София, той знае, че след като приключи мандата му като служебен министър-председател, ще носи политическа отговорност и ще се явява на следващи избори. Такъв беше случаят и с първия служебен кабинет на Радев с министър- председател Огнян Герджиков - бивш председател на Народното събрание, юрист и университетски професор с безспорен авторитет.
- Два казуса обсъди по една телевизия конституционалистът проф. Наталия Киселова, в случай че институтът служебен кабинет бъде премахнат. Единият - какво се случва, ако премиерът в оставка откаже да оглави временното управление до предсрочния вот и НС изчерпва трите възможности за негова алтернатива. Вторият - ако поради фатални обстоятелства служебният министър-председател не действа.
- Мисля, че това са по-скоро технически казуси. Тук големият въпрос е ясно да се посочи в кои случаи президентът автоматично назначава кабинета в оставка като служебен и кога се назначава служебен кабинет с различен министър-председател и състав. При гласувано недоверие към кабинета в оставка би трябвало да се назначава нов кабинет. Така е например в Австрия. В Гърция, след като са проведени предсрочни избори, но не може да бъде съставен кабинет, президентът назначава служебен.
Но в такива случаи обикновено се търси гаранция, че кабинетът, който ще бъде назначен от държавния глава, а не избран от парламента, ще е политически безпристрастен. Затова на позицията министър- председател се назначава публична личност с голям авторитет, която няма партийна обвързаност и професията му е да арбитрира.
Има и друг момент - повечето президенти в България са партийно обвързани. И когато например Петър Стоянов назначаваше служебен кабинет, поне половината от министрите в него бяха бъдещи министри в редовното правителство на Иван Костов. Т.е. служебният кабинет бе стъпка към следващия редовен и нещо като предмостие на бъдещото парламентарно мнозинство.
Другата опция - Росен Плевнелиев назначи за служебен премиер Георги Близнашки, защото той беше председател на граждански инициативен комитет, събирал над 400 хиляди подписа за референдум, т.е. потърси гражданска легитимация за своя избор.
- Как според вас ще се ограничи дискрецията на президента, за която говорихме в началото, без да се наруши принципът за разделение на властите?
- Според мен, каквато и промяна, свързана със служебния кабинет, да направи това Народно събрание, президентът ще сезира Конституционния съд. Мисля, че логиката в предложените конституционни промени е да се въведат ограничения на дискреционната власт на президента, но да се запази правомощието му да назначава с указ служебен кабинет.
- Смятате ли, че идеята за ограничаване на кметския мандат до максимум два мандата т.е. 8 години, бе сполучлива?
- Ако трябва да се ограничават мандати, каква е логиката да се свиват до два мандатите на кмета, а не на общинските съветници или на депутатите?
Като цяло такава мярка неизбежно влиза в противоречие с принципите на представителната демокрация.
Както за кметовете, така и за депутатите и общинските съветници важи правилото, че броят на мандатите на добрите политици е безсмислено да бъде ограничаван.
CV
Румяна Коларова е завършила философия със специализация социология в СУ. Специализирала е в Лондон, Ню Йорк и Флоренция
Професор по сравнителна политология, директор на магистърска програма “Европейска интеграция”. Председател на Българската асоциация за политически науки
Секретар на президента на републиката (2012-2017) Росен Плевнелиев по връзките с гражданското общество
Министър на образованието в служебното правителство на Георги Близнашки
Дългогодишен автор на в. “24 часа”