Проф. Пенчо Пенев: Само Велико народно събрание може да раздели ВСС на два самостоятелни
Това е все едно да събориш една сграда с две крила и на нейно място да построиш две сгради, казва изтъкнатият юрист.
Проф. Пенчо Пенев е бил депутат в 7-ото Велико народно събрание, участвал е в изработването и приемането на конституцията, бивш министър на правосъдието, бивш конституционен съдия, първи директор на Националния институт на правосъдието след създаването му. Преди около месец бе издадена книгата му "Съдебната власт - перспектива на българския модел", с която се отбелязаха 20 години от създаването на НИП
И още акценти в интервюто:
От предложенията се поражда съмнение, че на практика ще се извърши отделяне на прокуратурата от съдебната власт
Един от основните дефекти на конституцията от 1991 г. е, че чрез парламентарната квота във ВСС навлизаше политическото влияние
Бие на очи доминацията на парламентарната квота в прокурорския съвет
- Проф. Пенев, в книгата си “Съдебната власт - перспектива на българския модел”, която излезе съвсем наскоро, предлагате ваш идеен модел за конституцията относно главата “Съдебна власт”. Как оценявате огласения проект на ПП-ДП?
- Ако трябва да отговоря съвсем кратко - очакванията ми бяха по-големи. По моя преценка идейният проект не дава задоволителен отговор на големите въпроси относно мястото на прокуратурата, нейното ръководство, както и цялостното структуриране на съдебната власт.
Някои предложения не са съобразени с решение №3 от 2003 г. на Конституционния съд и не могат да бъдат направени от обикновено народно събрание. (Това е едно от най-известните решения на КС и е тълкуване на израза “форма на държавно устройство и на държавно управление” - б.р.)
- Кое от предлаганите промени не може да бъде направено от обикновено Народно събрание, а само от Велико?
- Предложението за най-голямата промяна попада в тази категория. Да се ликвидира Висшият съдебен съвет (ВСС) като единен орган на съдебната власт и създаването на напълно самостоятелни Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет. Това е все едно да събориш една сграда, която има две крила, и вместо нея да построиш две нови сгради. Решение №3 от 2003 г. на КС в точка втора на диспозитива си обявява за непрекосновено самото съществуване на единния ВСС наред с Народното събрание, президентската институция, Министерския съвет и Конституционния съд.
Конституционните промени през 2015 г. и създаването с тях на пленум и две колегии бе граничният допустим предел за реформиране на единния ВСС.
Сега създаването на два напълно самостоятелни съвета без пленум, който да решава общи бюджетни и организационни въпроси, евентуални промени в съдебната карта, квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите и други правомощия, посочени в чл. 130а на конституцията, означава коренно различен модел в структурата на съдебната власт.
Той изключва съществуването на ВСС като единен конституционно установен орган и това противоречи на императивната забрана в точка втора от диспозитива на решение №3 от 2003 г. на КС. Това е достатъчно, за да се приеме, че промяната може да направи само Велико народно събрание.
Няма да коментирам подробно, че от предложените промени се поражда съмнение, че на практика ще се извърши отделяне на прокуратурата от съдебната власт. В проекта няма никакви организационни привръзки между прокуратурата и съда.
Прави впечатление засиленото влияние на законодателната власт, която излъчва шестима от членовете на прокурорския съвет, и на изпълнителната власт в лицето на министъра на правосъдието, който го председателства и предлага кандидатурата за главен прокурор.
Тези предложения засилват съмнението, че целта е изваждането на прокуратурата от съдебната власт.
- Твърди се, че с предлаганите промени ще се подобри функционирането на прокуратурата, ще се преустанови всевластието на главния прокурор.
- И по този въпрос имам сериозни съмнения. Първо, присъствието само на двама прокурори и един следовател в прокурорския съвет и на 6-има членове, избрани от Народното събрание, които по правило не трябва да са действащи прокурори и следователи, силно ще намали професионалния капацитет на този ръководен орган.
На всичкото отгоре на него са възлагат и функциите да дава методическо указания на всички прокурори.
Бие на очи доминацията на парламентарната квота, която от коригираща и контролираща ще се превърне в решаваща по отношение на сложни кадрови и организационни въпроси, включително възникващи проблеми с независимостта. Това няма да подобри качеството в работата на органа в професионално отношение. Относно ограничаване на правомощията на главния прокурор, никъде по света той не е само обикновен административен ръководител. Той е част от йерархията, той е нейният връх и така трябва да бъде.
Но как да функционира тази йерархия, ето това е въпросът. Тя трябва да функционира така, че да се запази вътрешният йерархичен контрол, но без прескачане на нива и при условие на прозрачност, въз основа на мотивирани писмени разпореждания.
Това ще направи възможно отпадане на конституционното правомощие на главния прокурор “да упражнява надзор за законност по отношение на всички прокурори”(чл.126, ал. 2г от конституцията).
Подробно условията, при които функционира йерархичността за прокуратурата, ще трябва да бъдат уредени в Закона за съдебната власт (ЗСВ). Там трябва да се запише какво може и какво не главният прокурор. Той не може да има свой собствен апарат за осъществяване на надзор за законност, защото тази функция ще отпадне, а и практическата му намеса ще е строго регламентирана и ограничена, ще се осъществява без прескачане на нива и ще може да бъде проследима.
Иначе главният прокурор ще трябва да продължи да осъществява методическо ръководство. Това не е работа на колективния орган, както се предлага, защото той не участва по никакъв начин в правораздаването и няма никакво основание да дава методически указания. Обратното би означавало нарушаване на принципите на правовата държава.
Когато говорим за главния прокурор, трябва да обърнем внимание, че съгласно проекта той вече ще се избира от прокурорския съвет, а не от Пленума на ВСС, в който участват и съдиите, както бе досега.
Така отговорността за избора се премества от най-представителния орган на съдебната власт върху прокурорския съвет, в който решителен превес ще имат избраните от парламента членове. А ако предложението ще се прави само от министъра на правосъдието, каквито намерения също се изказаха, то ясно е какъв ще е профилът на избрания главен прокурор.
Може да се предположи и в какво положение може да изпадне той при нов парламент, ново правителство и нов министър на правосъдието, който досега е бил в опозиция на предшественика си. В резултат прокуратурата ще бъде подложена на стрес при всяка промяна в законодателната и изпълнителната власт.
- Не е ли смущаващо, че и в бъдеще само парламентът ще номинира и избира членовете на извънсъдебната квота на двата съвета, като си разпределя вътрешно кандидатурите според числеността на партийното представителство?
- Разбира се, че е смущаващо. Според мен това е един от основните дефекти на конституцията от 1991 г. По този начин навлизаше политическото влияние в системата. От години предлагам промени в конституцията за редуциране състава на извънсъдебната квота и предвиждане на възможност наред с Народното събрание и други институции да могат да излъчват членове на ВСС. Така е в много европейски страни - Франция, Испания, Португалия. За съжаление, в проекта няма нищо по този въпрос.
- Добра идея ли е членовете на ВСС да продължат да функционират като магистрати по време на мандата?
- Според мен това не е добра идея. Натовареността на един член на ВСС е такава, че изисква пълно отдаване - справка правомощията, посочени в конституцията и съдебния закон. А за да не се създава съдебна бюрокрация, има ефективен механизъм - забраната за повторен мандат и съкращаването на мандата. Предлага се намаляване на мандата на членовете на съветите от 5 на 4 години, аз бих го намалил на 3 г. Добро е и предложението за намаляване на мандатите на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор от 7 на 5 години.
- Как ще коментирате въвеждането на индивидуалната конституционна жалба?
- Разбира се, положително, но на мен ми се искаше най-после да чуя, че правомощие да сезира Конституционния съд за противоконституционност на приложим закон се дава на съдилищата от всякакъв ранг.
Някой може да каже, след като има индивидуална конституционна жалба, защо трябва да се оправомощава и съдът. Трябва, защото не всички страни по делата могат да се справят с тази материя, особено ако не се представляват от адвокат. И, второ, при сезиране от съда делото ще бъде спряно, докато КС се произнесе. При индивидуалната конституционна жалба такава възможност няма.
Не се предвижда и друго, за което настоявам от години. Най-после трябва да се даде правомощие на всички съдилища, на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет да могат да сезират КС за обявяване на закон за противоречащ на международен договор, по който България е страна или поради противоречие на закон с общопризнати норми на международното право.
Ако това се направи, защитата на накърнени основни права на гражданите ще бъде много по-пълна и ефикасна.
- В заключение какво бихте препоръчали на вносителите?
- Не съм в позиция да отправям препоръки, с това интервю им обръщам внимание. А и идеите ми за изменение на съдебната власт са подробно разработени в книгата ми и който желае, може да ги ползва.